Xây luật... xây dựng luật !

Luật Nhà ở quy định thời điểm chuyển quyền sở hữu nhà là khi ra công chứng, Bộ luật Dân sự quy định thời điểm chuyển quyền sở hữu nhà là khi hoàn thành thủ tục trước bạ. Trong ảnh: Một căn hộ chung cư cao tầng. Ảnh: THANH TAO (TBKTSG) - Nhà đầu tư thường than phiền về tình trạng “luật khung”, “luật ống”; cơ quan hành pháp vừa đá bóng - thi hành văn bản quy phạm pháp luật, vừa thổi còi - ban hành ra chúng; nhiều văn bản vi phạm Hiến pháp, luật hay giải thích luật trái ngược nhau mà không có cơ quan nào đứng ra bãi bỏ. Xây dựng bộ nguyên tắc giải thích luật Ở các quốc gia tiên tiến, người dân không cần đọc thông tư, quyết định... song vẫn vận dụng luật tốt, vì mọi người đều biết cách giải thích luật và cơ quan nhà nước đảm bảo không ai có thể hiểu sai luật hay giải thích luật theo hướng có lợi cho nhà làm luật mà bất lợi cho người dân. Hiện nay, Việt Nam chưa có quy định cụ thể về giải thích luật. Điều 16 dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ có hai nguyên tắc cơ bản về giải thích luật là nguyên tắc lex specialis - luật chuyên ngành ưu thế so với luật chung và nguyên tắc lex posterior - luật ban hành sau ưu thế hơn so với luật ban hành trước. Chỉ hai nguyên tắc này là chưa đủ để giải quyết các mâu thuẫn chồng chéo trong quy định của pháp luật. Ví dụ, Luật Nhà ở quy định thời điểm chuyển quyền sở hữu nhà là khi ra công chứng, Bộ luật Dân sự quy định thời điểm chuyển quyền sở hữu nhà là khi hoàn thành thủ tục trước bạ. Nếu xét theo nguyên tắc lex specialis thì nên áp dụng Luật Nhà ở. Tuy nhiên vì nhà ở là tài sản có đăng ký, nên cách giải thích thống nhất cho mọi tài sản có đăng ký phải là chuyển quyền sở hữu vào thời điểm đăng ký. Vì vậy quy định của Luật Nhà ở trái nguyên tắc cơ bản về sở hữu. Tôi đề xuất bổ sung thêm một số nguyên tắc tại điều 16 nói trên: Một là, cơ quan ban hành văn bản pháp luật có nghĩa vụ phải giải thích rõ vấn đề trong văn bản của mình. Trong trường hợp có nhiều cách hiểu khác nhau thì áp dụng cách hiểu có lợi cho người bị văn bản đó điều chỉnh; Hai là, các điều khoản trong cùng một văn bản phải được giải thích sao cho nhất quán với nhau và cùng loại; Ba là, khi giải thích văn bản phải căn cứ vào mục đích soạn thảo văn bản đó; Bốn là, nếu thiếu quy định cụ thể thì phải áp dụng quy định cùng loại; Năm là, quy định khó hiểu phải được giải thích từ các phần khác của luật và không thể giải thích không mang lại ý nghĩa gì; Sáu là, nếu có nhiều nguyên tắc giải thích luật dẫn đến cách hiểu trái ngược nhau thì phải chọn nguyên tắc nào phù hợp với mục đích của quy phạm pháp luật nhất; Bảy là, văn bản pháp luật không áp dụng hồi tố trừ trường hợp vì mục đích công cộng và có lợi cho đối tượng bị áp dụng, và phải được quy định cụ thể trong văn bản đó; Tám là, thời điểm phát sinh hiệu lực của văn bản pháp luật và thời điểm văn bản pháp luật được công khai phải cách nhau ít nhất là 90 ngày. Các văn bản giải thích dưới luật phải được ban hành trong giai đoạn này. Bất kỳ giải thích dưới luật nào cũng có thể bị xem xét lại và tuyên trái pháp luật tại tòa hành chính có thẩm quyền. Ngoài ra, Ủy ban Pháp luật Quốc hội phải thành lập một tổ chuyên trách chuyên giải thích văn bản pháp luật và kiến nghị lên Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) về cách giải thích luật để UBTVQH ra nghị quyết. Loại nghị quyết này có thể theo dạng một nghị quyết giải thích nhiều luật để tiết kiệm chi phí và thời gian. Trong tương lai khi Tòa án Hiến pháp được thành lập, chức năng này nên giao lại cho Tòa án Hiến pháp. Phác thảo một quy trình xây dựng pháp luật Hiện nay, văn bản pháp luật có thể do Quốc hội thông qua nhưng người soạn thảo lại chính là cơ quan quản lý trong lĩnh vực đó. Cách tiếp cận này sẽ dẫn đến việc các bộ, ngành sẽ quy định chung chung để có cơ hội giải thích luật sau này. Đã thành một thực tế, là tại Việt Nam, các văn bản có giá trị càng thấp thì càng được áp dụng nhiều. Các công văn giải thích của cơ quan thuế đôi khi lại có giá trị áp dụng hơn nghị định hay thông tư. Trong một nước chưa có Tòa án Hiến pháp như Việt Nam, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật tạo cơ sở để xác định một văn bản pháp luật là vi hiến hay bất hợp pháp. Để tránh tình trạng này, cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực nào nhất thiết không được chủ trì soạn thảo luật trong lĩnh vực đó, mà chỉ tham gia phản biện, góp ý để hoàn thiện văn bản pháp luật. Việc soạn thảo luật, trước tiên thuộc về Ủy ban Pháp luật của Quốc hội. Ủy ban này sẽ phải có bộ máy giúp việc đủ mạnh để tổ chức “đấu thầu dự thảo luật”. Dựa trên chương trình làm luật của Quốc hội (hoặc do ý kiến của các tổ chức, cá nhân được UBTVQH thống nhất đưa vào chương trình làm luật), Ủy ban Pháp luật cùng cơ quan quản lý hành chính trong lĩnh vực đó sẽ tổ chức đấu thầu công khai quyền soạn luật. Các tổ chức, cá nhân (thí dụ trường đại học luật, các công ty luật, các viện nghiên cứu khoa học pháp lý...) sẽ trình đề xuất cách thức soạn thảo văn bản pháp luật sao cho hiệu quả nhất. Nhà thầu nào đạt điểm cao nhất sẽ được chọn. Sau đó, cơ quan quản lý sẽ góp ý để hoàn chỉnh dự thảo. Vậy doanh nghiệp tham gia vào quá trình này như thế nào? Theo tôi, doanh nghiệp phải được chủ động lập hiệp hội để tham gia đấu thầu làm luật. Nếu một cơ quan khác được chọn làm cơ quan soạn thảo luật, thì các doanh nghiệp cần được tham gia góp ý kiến, việc tiếp thu hay giải trình sẽ phụ thuộc vào chất lượng của bản góp ý. Các thông tin mà cơ quan soạn thảo cung cấp để lấy ý kiến phải bao gồm mục đích của nhà làm luật, đánh giá tác động kinh tế - xã hội của luật sau khi ban hành, nội dung dự thảo... Trong mọi trường hợp, đây phải là quá trình hai chiều và có phản hồi cụ thể. Trách nhiệm giải trình của cơ quan soạn thảo khi tiếp nhận ý kiến đóng góp của doanh nghiệp phải được quy định cụ thể, theo hướng nếu không có giải trình thì coi như ý kiến đóng góp của doanh nghiệp sẽ được tự động gửi đến cơ quan giám sát (cơ quan quản lý nhà nước có liên quan, Ủy ban Pháp luật Quốc hội) để nhắc nhở. Bên cạnh đó, vai trò của doanh nghiệp địa phương trong quy trình xây dựng văn bản ở địa phương (nghị quyết của hội đồng nhân dân, quyết định của ủy ban nhân dân) cũng không thể xem nhẹ. Tuy nhiên, tôi đề xuất các văn bản này chỉ cần lấy ý kiến qua hội đồng nhân dân và công khai thông tin để người dân góp ý. Quan trọng nhất là phải cung cấp thẩm quyền cho Cục Kiểm tra văn bản pháp luật để đảm bảo tính thống nhất của các văn bản trên cùng một quốc gia và không áp dụng trái ngược nhau. (*) Luật sư thành viên, LNT & Partners